我国律师管理存在的问题及原因分析

赵礼平  黄世亮

 

内容提要：律师管理是一个国家律师制度的重中之重，律师管理的成败直接关系到一国法律服务的质量，本文从律师职业属性与律师管理的关系入手，通过对我国律师管理的概述对我国律师管理经历的几种模式进行了简单的陈述，引出我国现阶段的“两结合”、“ 四层次”的律师管理体制。文章研究的重点是我国现阶段律师管理中存在什么样的问题，这些问题应该如何加以解决，旨在为我国律师管理的完善提出宝贵的建议。在研究的过程中，通过分析我国各阶段的律师管理的特点，对我国现阶段律师管理中存在的问题进行深刻的原因分析。

关键词：律师管理  律师执业机构  问题  原因  对策

 

一、我国律师管理的概况。

从当前我国律师管理的体制来看，我国现阶段实行的是“两结合”、“四层次”的律师管理模式，这种模式的具体内容是：“司法行政机关的宏观管理、律师协会的行业管理、律师执业机构的自律管理和税务、审计等政府有关部门的管理与监督。”在这之前，我国律师管理经历了以下两种形态：

（一）单一的行政管理体制。

这种管理体制主要存在于新中国刚刚成立后的一段期间，在这期间我国律师管理开始恢复。当时律师管理的主要特点是：司法行政机关内部设置律师协会，律师的身份是国家工作人员，表面上看，律师协会通过法律顾问处对律师进行直接管理，实际上这种管理是行政管理，完全没有体现出律师协会的行业管理。《律师暂行条例》首次从法律上对律师协会的地位、作用进行确认。律师管理部门“一套人马，两块牌子”，主要表现在律师协会的工作人员尤其是领导人员，有很大一部分是当地司法行政机关直接安排的，这也造成了律师协会在律师管理中司法行政管理特点突出，制约了律师协会本身应有的行业自律管理的职能的发挥。这种体制一直延续到改革开放初期。

 （二）司法行政为主导，律师协会为辅的律师管理体制。

20世纪80年代中期，律师制度恢复重建工作基本完成，全国县一级行政区域普遍设立了法律顾问处(后更名为律师事务所)，律师队伍有了空前的发展。1986年7月，第一届全国律师代表大会通过颁布《中华全国律师协会章程》对律师协会的一些基本职能进行了确认，如对律师进行业务指导、促进律师之间的工作交流、维护律师的合法权益等。这是我国律师协会走向律师行业管理的第一步，具有里程碑意义。从此，我国律师管理在司法行政机关单一管理的基础上引入了律师协会行业管理。然而这个时期，关于律师工作的一些实质性权力依旧是由司法行政机关实施，律师协会的工作人员存在不少比例的司法行政机关人员律师协会在律师管理体制中仍处于从属地位，行业管理的职能并不明显。

二、 我国律师管理存在的问题。

我国现阶段实行的是司法行政机关的宏观指导、监督与律师协会的行业管理相结合的“两结合”的律师管理体制，这种律师管理模式开始于上世纪90年代，与单一的司法行政管理相比具有很大的进步性，在一定程度上促进了我国律师管理事业的发展，但是随着社会的发展，民主法治建设的完善，律师职业属性的独立性、社会性、专业性对现阶段律师管理提出了更高的要求。现有的律师管理体制当中存在的一些问题已经成为律师管理更好、更快发展的阻碍。

“两结合”的律师管理体制中存在的问题主要是司法行政机关与律师协会的权限划分不明确，具体表现在以下四个方面：

（一）律师管理的法律、法规的制定主体模糊。

首先，在律师的管理法规方面仅有《律师法》这一法规，而且《律师法》的内容大都是是一些原则性的规定，缺乏具体的实施细则。《律师法》对相关事务的处理办法规定的很笼统，很多措施以“依照本法”一概而过，以至于司法行政机关的工作人员理解为这是赋予了司法行政机关概括性权力，以至于对律师管理事事插足，什么都管。这也是造成现阶段法规制定主体模糊的一个原因。“依照本法”应该这样理解：依照该部法律中的具体明文规定，这并非是所谓的一些工作人员认为的是法律赋予相关单位的、带有很大随意性的概括性权力。其次，现行《律师法》明确规定律师协会拥有行业规范的制定权，同时又规定了：“国务院司法行政部门依据本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”虽然法律并未规定司法行政机关拥有行业规则制定权，但是依据上述规定，司法行政机关在律师管理的过程当中制定了包含行业规范的相关规章，如《律师职业道德和执业纪律规范》等，实际上律师协会和司法行政机关共同行使行业规范的制定权。同时，律师协会制定的行业规范和惩戒规则，不得与有关法律、行政法规、规章相冲突。这种局面一方面，造成律师协会实际管理中依据混乱，另一方面，使得律师协会在律师执业规范和行业管理规则的制定权方面受制于司法行政机关，削弱了律师协会行业规范制定权。最后，律师管理制度是国家司法制度的重要组成部分，地方司法行政机关、律师协会拥有律师管理法规、行业规范制定权，有可能为了自己所辖地区律师利益，在制定法规、行业规范时实行地方保护主义，对所辖区域之外的律师及律师执业机构进行限制。这样不但不利于律师执业环境的整体发展，而且不利于律师管理标准的统一。

（二）律师执业资格的审核与管理主体错位。

现行《律师法》明确规定律师执业证书的申请和初步审查机关为申请人欲执业地设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门。首先，在律师执业资格的取得方面，要经过司法行政机关的初步审查和最终审核两个阶段。初步审查的司法行政机关对申请人的申请材料齐全、符合法定形式的予以受理；申请材料不齐全的，司法行政机关可以要求申请人在一定期间内予以补正，申请人的材料补正之后合格的予以受理；由于申请事项不符合法律规定的条件或者由于申请人的原因造成相关材料不齐全，司法行政机关可以不受理，但是必须向申请人出具书面材料说明理由。在对申请人提交的材料进行审查的过程中，可以征求申请人所向往的执业地的县级司法行政机关的意见，同时也可以委托该司法行政机关核实、调查相关的材料是否属实。省、自治区、直辖市司法行政机关根据初步审查机关的审查意见和全部申请材料作出是否准予执业的决定。准予执业的向申请人颁发律师执业证书，不准予执业的，应当向申请人书面说明理由。其次，律师执业证书的年审注册由地级司法行政机关负责。行业准入，是司法行政机关的重要职责，在现阶段律师协会的建设不够完善的情况下司法行政机关把好律师行业的入关口很有必要，但是，律师协会作为律师行业的主要管理组织，相对于司法行政机关，不论是在律师执业资格的条件的理解上，还是在律师执业的管理方面都更具有优势，业务能力强、管理效率高。然而在律师行业准入方面，2007年修正后的《律师法》规定：“申请人申请律师执业资格时须提交当地律师协会出具的申请人实习合格的材料”，这是我国首次从法律上对律师协会在律师执业资格审查过程中权力加以规定，在此之前律师协会没有律师执业资格审查权。律师协会在行业管理的入关口上就丧失了行业管理权，不利于律师协会后续权力的继续发挥。

（三）律师协会缺乏实质的律师惩戒权。

首先，新《律师法》规定“律师协会对律师、律师事务所实施奖励和惩戒”，相比较修订前的“律师协会按照章程对律师给予奖励或者处分”，具有进步意义。律师惩戒权分为行政处罚权和纪律处分权，我国现行的律师管理体制中，司法行政机关行使律师行政处罚权，律师协会行使纪律处分权。设区的市级或者直辖市的区人民政府司法行政部门可以对执业过程中有违法行为的律师给予警告、没收违法所得、停止执业3个月至1年、吊销执业证书的处罚；律师协会可以对执业过程中律师的违纪行为给予训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格的处罚。由此可见，在我国，司法行政机关是律师惩戒权的实施主体，具有实质性的管理权力；律师协会在律师惩戒管理中处于辅助地位，其惩戒权力不论种类上还是权威性上都显得过于薄弱，可以说没有实质性的权力。其次，在对律师的违法行为做出处罚决定时，司法行政部门依据《律师法》以及司法部制定的《律师违法行为处罚办法》行使律师管理惩戒权的，而根本没有采用中华全国律师协会制定的《律师职业道德和执业纪律规范》，结果造成同样的违法行为处罚的依据截然不同，律师协会制定的行业规则缺乏权威。最后，律师协会所拥有的惩戒权中最重要的一项“取消会员资格”如同虚设。我国法律规定：“律师协会的的会员资格是因具有律师执业资格而当然取得的，司法行政部门授予律师执业证书。”由此可以得出结论：只要司法行政部门不吊销律师执业证书，律师就是律师协会的当然会员。实际上，律师协会这一惩戒权只是摆设，形式远大于内容，没有实际权力。

（四）律师收费管理中存在的问题。

首先，在律师收费标准的制定主体方面。根据《律师服务收费管理办法》的规定，律师服务收费的标准有两种，即政府指导价和市场调节价。律师担任法律顾问、办理非诉讼法律事务、法律咨询等业务，实行市场调节价格，由律师事务所与委托人，根据案件的复杂程度、律师服务的开支及法律服务市场的需求状况等因素，协商确定律师服务的收费数额或者标准。各类诉讼案件、诉讼案件的申诉及仲裁案件，实行政府指导价格。所谓的政府指导价是指政府有关部门依法定职责和程序制定的律师办理法律事务的收费标准，具体是指由省、自治区、直辖市人民政府的价格主管部门会同同级司法行政部门制定。律师的社会性决定了律师执业必须得到相应的经济回报，只有在自己的劳动成果得到别人的肯定并获得相应的回报的基础上，律师才能有更大的动力去发挥自己的服务特长。然而，司法行政机关与同级物价管理部门在制定相关政策的过程中过于倾向于法律服务接受者，维护律师权益的律师协会没有参与到其中。相对于司法行政机关，律师协会对法律服务市场提供的法律服务的成本把握的更准确。缺少律师协会参与的律师收费标准，内容上缺乏科学性，实施中缺乏可执行性，这造成了律师提供的法律服务得不到应有的回报，抑制了律师的积极性，结果导致很多律师改变自己提供的法律服务的方向，转而涉足非诉讼类案件业务，在一定程度上影响了诉讼类案件的服务质量，这种情形发展下去，有可能会造成从事政府指导价与市场调节价的律师人数比例严重失衡。其次，律师收费的监督、检查方面。律师事务所、律师收费的监督检查由各级政府价格主管部门和各级司法行政机关负责。政府价格主管部门和司法行政部门依据有关法律、法规，对律师事务所、律师的收费行为进行检查，对于律师执业过程中的违反收费管理的情况，司法行政部门及同级物价管理部门对其进行相关处罚。律师协会相对于政府部门，对律师、律师事务所执业过程中是否违法相关法律、法规、规则把握的更准确，更贴近律师的实际业务活动，但是却没有律师收费监督管理权。从某种意义上讲，律师收费管理关系到律师个体的利益，进而影响到律师行业执业环境的健康发展，是律师执业的动力之所在，同时也是律师协会发挥行业管理的重要领域。我国律师协会在这方面没有发挥应有的作用。

三、“两结合”律师管理体制存在问题的对策。

（一）律师协会的行业管理。

律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。律师协会是由律师组成的社会团体法人，是律师的自律性组织，依法对律师实施行业管理。可见，在我国，律师协会是律师进行自我管理的行业组织。按照法律的规定，律师协会是在国家司法行政机关的宏观指导、监督下，对律师工作进行管理，是我国律师管理的主要组织。根据2007年修订的《律师法》第46条的规定，我国律师协会履行下列职责：

第一、 保障律师依法执业，维护律师的合法权益。

保障律师依法执业是指保障在现有法律框架下进行合法执业，这主要是通过制定并执行律师行业规范和惩戒规范来实现的。维护律师的合法权益主要是通过多种手段来维护律师执业中的各种合法权益，为提高律师行业在社会中的影响和声誉采取各种措施。各地的律师协会也相应下设了权益保障部门来负责律师的维权事务。

第二、总结、交流律师工作经验。

为律师提供总结、交流律师工作经验的平台，促进律师业务水平的提高，这是律师协会的另一个重要职责。全国律师协会主要通过刊物、网站等形式来总结律师的工作经验，同时定期举行律师代表大会和学术性会议的形式来为律师业搭建平台。一些地方律师协会通过定期发布执业指引、召开研讨会等形式来总结和交流律师的工作经验。

第三、 制定行业规范和惩戒规则。

通过制定行业规范和惩戒规则，律师协会得以实现自身的对整个行业的管理权。这一职责具有重要历史意义，从法律上确认了律师协会的行业管理权，为律师协会参与到律师行业管理奠定了基础。1996年全国律师协会制定了《律师职业道德和执业纪律规范》，此后又在2004年颁布了《律师执业行为规范(试行)》。各个地方律师协会也相继颁布了地方性的律师执业规则。这一职责是2007年《律师法》修改之后增加的，尽管律师协会实际上从20世纪90年代开始便实际上行使制定行业规范和惩戒规规则的职责了。

第四、 组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核。

第五、组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核。

组织实习人员进行活动并对其进行考核也是2007年《律师法》加以明确的一项职责。中华全国律师协会在2007年6月就颁布了《申请律师执业人员实习管理规则(试行)》。作为律师行业的管理组织，律师协会对于这些准备进入律师行业进行执业的人员负有考核和审查的职责。

第六、对律师实施奖励和惩戒。

奖励和惩戒是律师协会实现对律师业进行管理的重要手段，目前的惩戒手段主要包括训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格等几种方式。行使律师惩戒权是对律师协会行业管理职权的强化，具有里程碑意义。

第七、受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉。

律师协会是解决律师业内部纠纷的重要组织，律师协会应当受理对律师的投诉或者举报，既包括业界内部的举报也包括业界外部的举报。律师协会应该对律师执业活动中发生的纠纷积极进行调解，这是因为律师协会是律师业与社会之间进行良好沟通的代表，负有维护律师业声誉的重要职责，律师协会作为律师执业活动纠纷的解决机关有助于纠纷的合理解决。

第八、 法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。

（二）律师执业机构的自律管理。

在我国“四层次”的律师管理结构中，律师执业机构的自律性管理是基础，是律师行业管理和律师队伍建设的基础环节，规范律师执业机构的执业行为，充分发挥律师执业机构律师管理的职能具有重要的意义。律师执业机构在律师管理中有着特殊的地位，一方面，它必须接受司法行政和律师协会的管理；另一方面，它对其内部的律师负有管理和教育的作用，甚至还必须为律师的执业活动承担过失赔偿责任。因此，律师执业机构既是律师管理的客体，又是律师管理的主体。作为管理的主体，律师执业机构的管理工作是整个律师业管理的基础。律师管理的许多基础性工作都是在律师执业机构内部进行的，律师执业机构规范的管理工作，是律师行业管理的基础。离开了律师执业机构的日常管理，律师协会的行业管理工作很难顺利进行开展。因此，律师事务所的自律管理在律师管理体系中是不可忽略的。

现阶段我国律师执业机构的常规工作内容主要有：案件讨论制度；结案归档制度；特别重大案件向主管机关通报备案制度；本所内案件通报制度；统一收费和合同管理制度；投诉处理制度；向客户报告工作制度；统一调配承办律师制度； 法律顾问统一管理制度。

最后，税务、审计等政府有关部门的管理与监督。税务、审计等政府有关部门按照税务、审计等相关方面的法规对律师、律师事务所的营业收入、经济往来、会计账簿进行审核，规范律师及其执业机构的业务活动。

                            

作者简介：赵礼平（1970—），男，安徽众佳律师事务所合伙人，主任，律师，安徽省律师协会常务理事、铜陵市律师协会副会长。

作者简介：黄世亮（1984—），男，安徽众佳律师事务所律师，法律硕士。