论 农 村 房 屋 拆 迁 立 法 机 制 的 完 善

黄世亮

 

内容提要：目前我国正处在高速发展的城市工业化进程中,由于集体土地被征用，大量的农村集体用地转化为城市建设用地,大量的农民成为失地农民。住房是农户生活资料的重要性能指标,然而农民赖以生存的住房随着土地征用而被拆迁。本文通过对贵州省思南县鹦鹉溪镇何家寨的个案研究,以实地调查的资料对农村征地过程中的房屋拆迁补偿及安置问题进行了探讨。在对思南县城市建设、土地管理等职能部门和被征地的村庄及部分农民的多次走访中，笔者发现，集体土地房屋在拆迁过程中存在一些急需解决的问题。农民作为经济人，以自己的方式与政府周旋，终显弱势。拆迁制度供给落伍，不能适应瞬息万变的社会经济和异常复杂的民情民意，最终导致集体房屋拆迁举步维艰。本文为破解这一难题，对完善我国农村房屋拆迁立法机制进行了探索。

关键词：拆迁机制   立法缺陷  建议窗体顶端

 

前 言

本文中所涉及“农村房屋”的研究范围是指建筑在集体土地上的房屋，因此，即使目前已划归城镇行政建制的城市中的房屋拆迁也属于本文研究的范围，它们往往坐落于城郊或新城区。

2007年，思南县人民政府以思府呈<2007>7号文件向贵州省人民政府提议用地请示。将思南县鹦鹉溪镇何家寨村、龙家坝村和覃家坝村集体农用地9公顷转为建设用地，贵州省人民政府于2008年11月21日做出了该建设项目使用土地的批复。（黔府用地函<2008>98号）。然而思南县人民政府在对鹦鹉溪镇何家寨村、龙家坝村和覃家坝村房屋的拆迁过程中存在着如下一些急待解决的问题:（一）对农村房屋的拆迁缺乏相应的法律规范；（二）“公共利益”没有明确的界定；（三）房屋拆迁人的资格审查随意；（四）混淆农村土地所有权和农民房屋所有权；（五）补偿安置标准低,补偿安置责任主体不明确,补偿安置方式单一。在经过七户被拆迁农民向贵州省人民政府申请行政协调与行政裁决后，思南县人民政府与被拆迁户艰难协商八次后，思南县人民政府最后与被拆迁户签订补充补偿协议，在原来的补偿基础上，给予了被拆迁户每栋房屋增加13000元的额外补偿与提供部分被拆迁户养老保险。

第一章 我国农村房屋拆迁存在问题

由于城市框架的不断拉大和城市周边农村集体土地的大量被征用，农村房屋拆迁数量也不断增加，近几年已达到历史高峰。房屋是公民合法的私有财产,拆迁房屋必须要具有正当性,即要有法律依据,否则构成对私有财产权的侵犯。我国《宪法》第10条规定: “国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条规定 “公民合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条规定: “为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。”以上规定是目前农村房屋拆迁的主要法律依据。由于农村房屋的拆迁比较复杂，虽然各地政府在不断补充、修订集体土地房屋拆迁办法，但由于集体土地上的房屋拆迁情况复杂多变，因而政府或受托人在房屋拆迁过程仍存在着许多非规范的行为。因办案需要，笔者曾思南县人民政府为招商引资而征用鹦鹉溪镇何家寨数百户农民的土地、拆迁其房屋的情况作过调查，发现问题确实比较严重。如思南县物价局私自对房屋评估定价，拆迁人贵州久联爆破有限公司思南分公司事先给评估机构（即思南县物价局）框定一个补偿的限度，没有针对被拆迁农户房屋成本的差异而作不同的补偿额，此外评估赔偿价格极不透明，本次思南县几户被拆迁户与拆迁人签订的拆迁补偿安置合同中，结构、朝向、用途、成新度均相似的房屋，理应得到相似的补偿额，但实际操作中，他们的补偿价格却各不相同；拆迁人从不把被拆迁户的利益放在眼里，以高高在上的姿态与农民谈判，加上补偿经费业已支付给当地村委会，就认为农民应该无条件地搬迁，也不管被拆迁户对补偿安置是否满意、分配是否合理、过渡房是否找好、异地安置住房问题是否规划好，自2008年2月至2010年3月，在未与被拆迁农户签订拆迁补偿安置协议的情况下，数次组织社会人员对被拆迁农户进行人身威胁和利益诱惑，强行拆除农民赖以生存的房屋，在被拆迁户的强烈抗争下，拆迁人才不得已以每亩12500元的代价予以赔付。由于政府具有行政强制权，其信息不公开，被拆迁农户与政府的法律地位不平等，房屋何时被拆迁、房屋拆迁人是谁、以什么价格拆迁、搬到哪里去、以后住什么样的房屋等重大房屋权益问题的决策权实质上都是由政府决定的，农民的要求也只能在政府框定的范围内上下浮动。并且一些地方政府与开发商形成了利益链上的同盟，农民的合法权利被任意践踏。前文所提及的何家寨拆迁安置，投资方以每户7万元的价格包干给鹦鹉溪镇镇政府，但何家寨农民实际拿到手的仅每户3万元。在这场博弈中，农民是被孤立、被宰割的弱者。1

目前农村房屋拆迁矛盾已成为社会关注的热点，严重影响到社会的和谐稳定。农村房屋拆迁中主要存在如下问题：

一、农村房屋拆迁立法不够完善
    首先，缺乏专门调整农村房屋拆迁的法律法规。现有的法律法规中，对于城市房屋拆迁过去有《城市房屋拆迁管理条例》，现在由《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行规范，尽管还不完善，但仍然算一个规范性法规。而对农村集体土地上房屋拆迁既无法律也无行政法规，使得许多地方被拆迁农户的合法权益受到严重侵犯，激化了社会矛盾，严重影响了社会的稳定。

其次，相关授权立法存在疏漏。第一、《土地管理法》，其第四十七条第四款规定: “被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。”该款规定存在以下几个问题。第一，此规范为授权性规范，为一些地方的违规操作提供了借口，因为在上述条文中农村房屋被作为宅基地上的”附着物”看待,其拆迁补偿标准应由省、自治区、直辖市规定，而部分省、自治区、直辖市相关立法部门却违法将该项权力转授权于市、县级政府部门,而市、县级政府部门为提升政绩和招商引资，而忽视被拆迁农户的合法权益，其以规范性文件的形式擅自制定不合理的制定补偿安置标准；第二、这个授权性规范与《立法法》的规定相背。《立法法》第八条第六款规定“对非国有财产的征收,只能由法律规范” ；第九条规定“对上述事项未制定法律的,全国人大及其常委会有权授权给国务院制定行政法规。” 因此，《土地管理法》的授权立法是不妥的。

再次，目前只有极少数省、市出台了规范农村房屋拆迁的地方性法规，如2003年7月1日，北京市人民政府公布施行了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（下称办法），该办法第二条规定：“在本市行政区域内因国家建设征用集体土地，或者因农村建设占用集体土地拆迁房屋，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。”2008年3月18日，广西省南宁市新的《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《办法》）出台，取代了2006年1月正式实行的旧《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称旧《办法》）。然而这些地方性法规的效力等级过低，不足以解决房屋拆迁中的物权问题。

《土地管理法》第二条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”由此引起因集体土地被征用而造成农村房屋拆迁。而该法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地......依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”我国的法律对“公共利益”的含义均没有做出统一的界定,故而在实践中部分地方政府对“公共利益”作出的界定也是各有不同的。

 最后，对强制拆迁缺少规范。
    在集体土地房屋拆迁的实践中，政府在拆迁补偿和安置方案不落实，人为降低补偿安置标准，与农民没有达成协议的情况下，便寻找各种借口，强制行使拆迁权，严重被拆迁户的利益。而地方政府在实施集体土地房屋拆迁，对与不能正常实施拆迁的农村房屋，往往参照《城市房屋拆迁管理条例》有关强制拆迁的规定，如“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。” 由于城市房屋拆迁与农村房屋拆迁在性质、原因和程序上都存在很大的差异，因而在参照《城市房屋拆迁管理条例》中关于强制拆迁规定时，不能完全照搬，应依据农村房屋拆迁的特殊性而合理合法实施强制拆迁。1

    二、补偿安置有待完善
    由于我国没有统一的关于农村房屋拆迁的专门规定，部分地方政府为使拆迁工作顺利进行，在补偿和安置问题上参照城镇的相关规定或自行制定补偿安置标准，但由于该补偿安置并未充分考虑被拆迁农户的合法权益和最低的生活保障，也未经过充分的调查与履行合法的程序，因而在拆迁过程中，被拆迁农户经常因为补偿与安置标准过低而与拆迁方达不成一致意见，拆迁方往往借助当地地方政府的行政职权而不顾被拆迁农户的异议实施强制拆迁，被拆迁农户由于得不到合理的保障而维持不了拆迁后的基本生活标准。所以要保障农民的合法权益，就必须对当前农民房屋拆迁中的补偿安置做出调整。1

思南的何家寨地处县城边缘，集体土地被征用，在同一地段上国有土地上的房屋与被征用原集体土地上的房屋拆迁后补偿却是两种待遇。在何家寨，农民何代煌2000年修建自住房，被拆迁面积240平方米，当年造价5万元，拆迁时给予货币补偿12万元，让其在距原住房2公里以外的政府划批的宅基地上修建房屋2套（两个已婚儿子各一套），面积300平方米，房屋造价10万元，从表面上看，该农民房屋面积非但没有减少，反而还赚进2万元。然而事实并非如此，第一、房屋现值没有得到足额补偿。如果按城市国有土地房屋拆迁住宅房屋货币补偿标准，农民何代煌的被拆迁房屋地处县城郊区地段，同地段城市居民住房拆迁补偿的基准价为1200元/平方米，以此计算，他可以获得将近40万元的补偿。如果该房作为商品房出售，该地段商品房价格为2600元/平方米，按此价格计算，他可以获得售房收入60多万元，即使扣除土地使用权出让金400元/平方米，他仍可获得50多万元。第二、房屋预期价值没有得到足额补偿。城郊农民住房不仅具有居住价值，还具有增值价值。从增殖的角度看，思南房价每年上涨8.2%，城郊房价上涨速度更快。第三、不少应该得到补偿的项目未予计算。如，新搬迁的地点远离城镇，对农民生活、就业、子女上学等带来诸多不便。新的居住环境从建设到成熟，最后形成一个交通、学校、商贸、休闲等配套的良好的人居环境，至少需要5年时间，5年里给被拆迁农民生活带来的诸多不便根本不在拆迁补偿范围之内。
   （二）、城镇结合部农民房屋拆迁未建立“公平合理”的房屋造价评估补偿机制
    以贵阳市为例，《贵阳市人民政府关于金阳新区征地拆迁和安置扶助被征地农民的暂行规定》明确规定，政府和拆迁人成为委托评估的机构，被拆迁农户对于自身享有委托评估的权利被政府忽视。然而在城市房屋拆迁中，被拆迁人享有对评估机构的选择权。

三、房屋拆迁人的资格审查不严

拆迁人在获得国家机关对于其实施房屋拆迁活动的行政许可后，方可以实施房屋拆迁。实施拆迁的单位，须持有关部门批准文件向城镇房屋拆迁主管部门提出申请，由城镇房屋拆迁主管部门进行资格审查，并按规定的程序领取房屋拆迁资格证书后，方可接受委托。接受委托实施拆迁的单位，应与拆迁人签定委托拆迁协议。农村房屋拆迁补偿工作,一般应由拆迁人或经其委托的具有房屋拆迁资格的拆迁承办人实施。1然而一些单位觊觎房屋拆迁中的巨大利益，在不具备拆迁资格的情况下，擅自进行拆迁，或者通过不正当的手段取得房屋拆迁许可。不对拆迁人的资格进行认真把关，被拆迁农民的利益将无法得到保障。

四、集体土地所有权和农民房屋所有权混淆

（一）农村的土地所有权和农民的房屋所有权属于不同的主体
    根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第八条之规定：“农村的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》对全民所有即国家所有土地的范围作了更具体的规定。因而农村中土地的所有权人主要为国家和集体。故此集体土地上修建的房屋属于农民私人财产，归农民所有。

（二）农民的房屋所有权与集体土地使用权被混淆
    由于农村集体土地所有权与农民房屋所有权属于不同的主体，因而在征地拆迁过程中也应区分征收土地的补偿费和拆迁农民房屋的补偿安置费用。然而长期以来，没有相关的法律法规对农民房屋的私有财产权作明确规定，现行的法律法规中混淆了农民土地的集体所有性质和房屋的私有性质，房屋被认为是土地的“附着物”，因而在与被拆迁农民签订征地拆迁补偿安置协议时，也没有将房屋拆迁补偿安置费用列出反倒将属于农民私有财产的房屋作为土地的附着物一同处分。这种协议将私产与公产混为一谈，其合理性与合法性都存在很大争议。所以关于集体土地上房屋拆迁的补偿与土地征用的补偿应该作为两个独立的补偿。房屋作为农民的私有财产，农民是房屋所有权的主体，只能由农民自己进行处分，应该把农民在集体土地上的建房的拆迁补偿从土地征用补偿协议中分离出来，单独另行规定。             
   五、失地农民社会保障和权利救济缺位

首先过渡费标准太低。根据思南县物价局制定的农村房屋拆迁补偿标准，政府补贴过渡期拆迁农民每人每月120元，该标准过低。仍以何家寨为例，当地房屋租赁市场价为小套400元/月，中套600元/月。如果一家三口，用360元的过渡费都不足以租到一个小套，生存都存在问题；其次过渡期太长。不少建设项目被拆迁的农民在外过渡期长达2－4年，农民习惯了单家独院，长期租住别人的小屋，被拆迁户在心态上和生活上都存在偏差；再次是使农民生活水平下降。一是拆迁过渡实质上间接导致了被拆迁农民不能在过渡期内打工挣钱。何家寨农户的青壮年为了与政府协商补偿，申请宅基地，一般情况下需要2-4年的时间，在这段时间，被拆迁农民本应创造的打工收入被政府耽误，可观的打工收入已成为被拆迁农民的拆迁前的主要经济来源，被拆迁后仅靠每人每月120元的过渡补贴，降低了被拆迁户的生活水平。据何家寨村长何代煌介绍，该村土地征用和房屋拆迁后，全村劳动力失业率增加。

农民作为被拆迁人的诉权事实上处于被剥夺状态，在公益拆迁中,拆迁补偿安置方案是由政府制定的；在商业拆迁中,拆迁补偿安置方案是由开发商制定的,但要经政府有关部门批准。实践中,作为被拆迁人的农民对补偿安置方案有异议或不能达成补偿协议时该如何进行权利救济呢?按照法理,当一个私权利受到另一个私权利侵犯时,被侵权一方可以提起民事诉讼。而当私权利受到公权力侵犯时,当事人只能提请行政复议或提起行政诉讼。然而,现行《行政诉讼法》只允许对行政机关的具体行政行为提起诉讼,而不允许对其抽象行政行为提起诉讼。由于政府制定或批准的拆迁补偿方案属于抽象行政行为,因此被拆迁人不能针对拆迁补偿方案向法院提起行政诉讼。农户房屋被拆迁后，农户若对拆迁补偿安置有异议的话能否向人民法院提起民事诉讼，我国现行法律并未作明确规定，故而在农户认为房屋被拆迁补偿标准过低，向人民法院提起诉讼的时候，法院的立案庭经常不予立案。使拆迁当事人的司法救济渠道被缩减或阻塞。

六、行政授权主导拆迁致政府职能错位

商业拆迁从法律行为性质来看应是一种民事行为,拆迁人与被拆迁人的民事法律地位是平等的,因而在拆迁过程中也应遵循平等、自愿、公平、等价有偿等民法原则。政府并不直接参与农村房屋的直接的商业拆迁法律关系中,而是以监督者和裁决者的身份出现,具体负责拆迁规划的审批,以及建设资质、环评报告、资金到位率等事项的审批与监督。但有的地方政府却充当了开发商的代理人，在赔偿与安置的谈判中成为开发商的代言人，甚至成为野蛮拆迁的执行人。1农村房屋拆迁过程中，农民是房屋所有权的主体，拆迁补偿协议应由农民与拆迁人签订，村民小组非经农民授权都不能代理。但是，有的地方居然由镇政府与村组签订《土地征用协议书》，一股脑而把农民私房的民事产权也包括进去，非法剥夺了农民私产所有权的主体地位。更有甚者，有的地方竟由党委、政府联合发文：要求党员、干部、人大代表在拆迁补偿问题上，不得有任何异议。无异于剥夺了农民的诉权。

                            第二章 农村房屋拆迁立法的必要性
　　对于集体土地的房屋拆迁，我国目前尚无国家的立法规定。国家法律的缺位，房屋评估的不规范，房屋补偿标准的随意性，公共利益任意扩大，野蛮拆迁等等，使农民的合法权益受到严重侵犯，激化了社会矛盾，影响了社会的安定。因此，制定和完善集体土地房屋拆迁法律是十分迫切的。

第一节 农村房屋拆迁现有立法缺位

一、国家无农村房屋拆迁的单独立法

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。” 的规定明确将土地的使用情况分为国有和集体的两类。
　  《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定，“城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，使用本条例”它只是对国有土地上的房屋拆迁作了规定，对集体土地上的房屋拆迁未列入适用范围。《土地管理法》对未征地的集体土地房屋拆迁问题也未涉及。

市场经济就是法制经济，在市场运行中各主体的行为需要法制规范，主体权益的保障需要法制、经济秩序的维持需要法制。解决农村房屋拆迁问题，自然也离不开完善的法制。1考虑到集体土地征收与拆迁中复杂的利益关系，有必要制定农村房屋拆迁赔偿安置与社会保障等方面的法律法规，进一步明确和完善农村因土地征收致房屋拆迁的主体权限、征收与拆迁程序、补偿原则和标准、补偿方式以及法律责任和法律救济等一系列规定，避免无法可依。

二、农村房屋拆迁地方性法规极少

少数地方为加强征地拆迁补偿安置工作，依法规范集体土地上房屋拆迁补偿安置行为，维护被征地农村集体经济组织、村民的合法权益，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，结合当地实际，制定了相应的规范农村房屋拆迁的地方性法规。例如2003年北京市人民政府公布施行了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》，该办法第二条规定：在本市行政区域内因国家建设征用集体土地，或者因农村建设占用集体土地拆迁房屋，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。2006年1月和2008年3月，广西省南宁市曾两次制定《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称《办法》）出台；2011年2月湖南省株洲市颁布施行了《株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法细则》，其第三条明确规定：“县（市）人民政府国土资源行政主管部门负责管理本行政区域内的房屋拆迁补偿安置工作。”第十八条：“符合安置条件的孤儿、‘五保户’、残疾人确实购（建）房不起的，经县（市）区人民政府审核确定并予以公示后，给予每户3—5万元的购（建）房补贴。”等。但这毕竟是极少数省市，不足以标志我国已建立起农村房屋拆迁的法制。　　

三、部分省市农村房屋拆迁参照城市拆迁管理办法

严格来说，在没有法律为依据的情况下，任何拆除农村房屋的政府行为都是违法的。但在法律明确之前的过渡期，相对合理合法的办法只能参照《城市房屋拆迁管理条例》。如2010年7月苏州是吴中区颁布施行的《苏州市吴中区农村房屋拆迁管理实施办法》，该办法第一条规定“为加强农村房屋拆迁管理，保护拆迁当事人的合法权益，保障城镇建设顺利进行，参照国务院《城市房屋拆迁条例》和《苏州市城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，结合吴中区实际情况，制定本办法。”2005年最高人民法院对重庆市高级人民法院的法[2005]行他字第5号关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复，答复中说明行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，应当参照《城市房屋拆迁管理条例》及有关规定，对房屋所有权人予以补偿安置。

四、大多数靠政策调整农村房屋拆迁

由于各地拆迁主管部门不一(有的在建设厅行政主管部门，有的在国土资源管理部门)，补偿安置方式不一，造成政出多门，政策不一，标准不一，有的县市甚至出现同一拆迁范围内有若干个补偿标准的政策，有的县市关于集体土地房屋拆迁标准过低的政策，引发了很多纠纷和矛盾。此外，地方政府对集体土地房屋拆迁的相关政策还暴露了一些历史遗留问题，如部分地方未严格按政策执行宅基地面积政策、村民一户一宅的政策和禁止城镇居民在农村购置宅基地的政策，集体土地房屋产权产籍管理滞后，国土资源部门只核发集体土地使用证，未对其所建房屋确权。-1如为加快城乡统筹发展，中共桐庐县委、桐庐县人民政府关于农村住房置换中心镇公寓房，于2011月2月依据《中共杭州市委杭州市人民政府关于农村住宅置换城镇产权住房土地承包经营权置换城镇社会保障的实施意见》精神，发布了一些关于农村住房置换中心镇公寓房的政策，该政策法律效力至2011年12月31日止;广西省东兴市为加强该市城市规划区内集体土地上的房屋拆迁安置管理工作，贯彻统一规划与拆迁、合理安置与补偿、拆迁与补偿安置同步进行，市场化和货币化的原则，从被拆迁户利益出发，对集体房屋拆迁的程序和补偿安置于2009年9月通过了 《东兴市农村房屋拆迁安置管理暂行办法》。

在城市国有土地的面积远远小于城郊和农村的集体土地的形势下。农村集体土地征用量逐步加大，农民房屋拆迁量也随之增多。由于集体土地房屋拆迁立法的缺失导致农民房屋拆迁纠纷逐步加重，极少部分城市的集体土地房屋拆迁立法不能代表我国农村房屋拆迁立法的情况，部分城市贯彻的政策措施具有原则性不能全面解决农村房屋拆迁所引起的纷繁复杂的纠纷，因而，为维护农村集体土地房屋被拆迁户的利益，制定和完善集体土地房屋拆迁法律是十分必要的。

第二节  农村房屋拆迁的特殊性需要专门立法

农村房屋拆迁不同于城市房屋拆迁，主要有以下几点，因而需要有不同于城市房屋拆迁的法律法规进行有针对性的调整。

一、农村房屋拆迁地基的特殊性

房屋与屋基的关系“房不离地，地不离房”，二者须臾不可分开，但在城市土地一律属于国有，不存在土地被征收的问题。城市房屋拆迁如果因公共利益的拆迁，政府直接征收的是房屋；如果是因为商业利益的拆迁，拆迁人与被拆迁人平等协商的标的物也直接是房屋。都与屋基地没有多大关系。而农村房屋拆迁则大多源于宅基地被征收，是集体土地改变性质为国有土地的连锁反应，才有宅基地上房屋被拆迁的后果。所以，农村房屋与土地的关系密切，与土地征收相连，与公共利益相关。这些在城市房屋拆迁中是没有的。

二、农村房屋拆迁原因的特殊性

农村房屋拆迁的原因除了农户自身需要不在本文讨论范围之外，主要有三类原因：一是因集体土地被征用。我国《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。” 可见，公共利益是土地征用和房屋拆迁唯一法宝事由，也是政府在公权限制私权过程中的界线。现行宪法和法律对公共利益却没有具体进行界定。因此，实践中就出现了很多借公共利益之名，行商业开发之实；二是集体建设需要，包括集体公共基础设施和举办乡镇企业。进行基础设施建设，发展乡镇企业是关注民生、富国强民的一项措施，是带领群众奔小康的重要途径。所以各地方政府都积极的进行基础设施建设、扶持乡镇企业，无论是在用地还是在协调拆迁过程中产生的矛盾与纠纷。建立健全农村基础设施建设体制，逐步完善农村地区的交通、供电、供水、排水、水利、燃气、污水处理、环卫和再生资源回收站点等基础设施，改善农村地区居民的生活环境条件。由于集体建设引起的私房拆迁，地方政府也应制定相应合理的补偿安置机制；三是新农村建设需要。近年来，随着经济建设和社会各项事业的快速发展以及人民生活水平的日益提高，人们追求生活质量的意识越来越强。就住的方面而言，早已由遮风避雨、几代同堂、随遇而安的传统观念转化为追求单门独院、宽敞明亮、豪华气派的舒适型住宅。而由此产生的结果是：一方面，城乡居民占地建新房的越来越多，加上国家、集体建设用地，使得耕地锐减，人地矛盾日益突出；另一方面，大量的老旧房屋人去楼空，闲置不用，造成大面积的优良宅基地浪费。因此部分地方政府对交通便捷、生活设施配套的农村旧宅基地则实行统一规划、统一征地、统一设计、统一施工，集中建设农民新村。因此也就产生为兴建农民新村而对无人居住、房屋结构低矮，占地面积大，利用率低且卫生条件差的旧宅的拆迁的局面。。这些大多与城市房屋拆迁的原因有所不同，从而需要特殊的法规调整。

三、农村房屋拆迁主体的特殊性

（一）不同的拆迁性质存在不同的拆迁主体

农村房屋拆迁法律关系中存在如下主体：政府、拆迁人、被拆迁人、拆迁受托人。政府在拆迁中的角色是模糊的：是裁决者，是拆迁人的保护神，还是一个监督者？事实上，大多数被拆迁人的困惑在于自己面对的或者与自已博弈的是开发商还是政府。这也是引发被拆迁人和政府之间矛盾，以及被拆迁人用非理性的救济方式保护私有权利的重要原因之一；虽然法律在形式上赋予了拆迁人和被拆迁人之间平等权，但因为拆迁人和被拆迁人在经济实力、信息等方面的严重不对称，在拆迁这个游戏规则中他们之间实际处于不平等的地位。由于农村房屋存在不同的拆迁性质，因而也存在不同的拆迁主体。因公共利益而对农村房屋进行的拆迁，首先由政府将该土地征为国有，再由拆迁人对农民的房屋进行拆迁，因而在因公共利益而进行的拆迁的主体一是政府、二是政府委托的拆迁人。因商业利益而对农村的房屋进行的拆迁，投资者与被拆迁人是一种主体平等的民事法律关系3，被拆迁人有更多的权利来维护自身的利益。拆迁主体是房屋赔偿人与被拆迁人。由集体建设引起的农民私房拆迁，拆迁人是集体经济组织，并由该组织对被拆迁人进行直接的货币补偿或者以参股的方式进行间接的补偿。新农村建设对旧宅的拆迁，由村集体组织进行统一规划，集中实施，拆迁人也主要是农村集体经济组织。

（二）农民集体所有权主体模糊

从以上分析可知，农村房屋拆迁主体往往涉及农村集体经济组织，由此带来另一个问题：谁是农村积极经济组织？谁是农村集体所有权代表？

我国《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在实践中这种农民集体所有权的主体是比较模糊的。农村集体土地所有权的代表究竟是谁，集体所有到底又归谁所有?立法和实践中都不甚明确。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营管理。”上述立法规定乡(镇)、村和村民小组三种农民集体都可能为农村土地集体所有权的代表，其实不然。首先，乡(镇)农民集体经济组织在绝大多数地区事实上不存在。政社合一的体制废除后，找不到一个代表乡(镇)农民集体的组织或机构作为农村土地所有权的代表，乡(镇)政府作为基层国家行政机关，在法律上不可能成为集体土地的所有者。2其次，村民委员会与村民小组是基层群众性自治组织。它不是农村集体经济组织;因而，也不能成为农村集体土地的所有者。

四、农村房屋拆迁补偿或赔偿的特殊性
在农村房屋拆迁中，农村居民点往往比较分散。如某线型工程的拆迁项目，两

端相距达几十公里，部分在近郊，部分在山区，同样等级的住宅房屋，在拆迁补偿上，以当地实际可补偿价格测算，靠近近郊的要比山区的多出好几倍。又如某非线型工程项目拆迁，按有关政策可补偿价格与当地实际交易价格相差近10倍。

目前集体土地房屋拆迁，可以根据该地块的房屋的最终用途，分为公共利益的房屋拆迁和非公共利益的房屋拆迁。对于非公共利益的房屋拆迁，目前大多数实际上是商业目的的拆迁。因此对于房屋拆迁补偿的金额等相关事项，应当在平等、协商的基础上确立其相互之间的法律关系。相应地，其补偿原则可以确立按市场价进行赔偿的原则。也就是被拆迁人损失多少，开发商赔偿多少，包括已经造成的损失和将来必然造成的预期利益的损失。作为开发商，没有任何理由因为拆迁而在损害被拆迁人利益的前提下而获得额外的利益；而对于公共利益目的的房屋拆迁，基于合理补偿原则，根据政府公布的房屋重置价格进行合理补偿。

第三节 农村房屋拆迁与宅基地的关联性需要专门立法

    宅基地是农村房屋拆迁特有的问题，农村农民私房都是建立在宅基地上的，宅基地按人分配，每户一份，宅基地归集体所有，由农户永远使用，由此产生农村私房与宅基地之间的依赖关系，也使农村私房与集体土地之间有不可分的关系，由此可以产生与城市房屋拆迁的如下区别：第一，城市房屋拆迁的被拆迁房屋位于城市规划区内的国有土地之上，而农村房屋拆迁的被拆迁房屋是在集体土地之上；第二，城市房屋拆迁的被拆迁房屋对所占土地是享有使用权，其使用范围较广，不仅仅是居住。农村房屋拆迁中房屋一般占有宅基地，归当地农民集体所有，农民享有的是居住权；第三，城市房屋拆迁无论是实物或货币补偿或赔偿，均不存在“土地安置”的问题。而在农村房屋拆迁则涉及集体经济组织另行补偿被拆迁农户的宅基地，因而存在“土地安置”的问题。为方便农民失房后依法再次获得宅基地，必须以立法手段予以切实保障。
    宅基地使用权是指农民作为集体经济组织成员，依法在集体土地上建造房屋及其附属设施，供其家庭人口居住和使用的权利。从本质上看，宅基地使用权是一种成员权，仅限于农村集体经济组织成员才能依法获得，不得自由转让，非集体经济组织成员不能申请或受让该权利。如《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》规定，宅基地属于集体土地，其使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过施自治区、直辖市规定的标准；村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

以何家寨为例，该村院落共计479处，占地面积25.5万m2，涉及679户、农业人口2778人，另有空挂户74户、95人。2009年7户被拆迁农户依据《土地管理法》、《村规民约》的规定向村里提出宅基地建房的申请，可是，每届村干部均不予以安排，何家寨的被拆迁户重新申请宅基地历经艰辛，最后在省政府的督促下才在强拆后同意划批每户90平米的宅基地。由此可以看出，目前有些地方失去住房的农民要重新取得宅基地是多么艰难！
                            第三章 我国农村房屋拆迁立法的完善
    第一节 制定农村房屋拆迁法规

建议国务院出台行政法规，对农村房屋拆迁予以规范，笔者的这种建议，第一是因为行政法规的位价高，具有统筹各方面关系的权威性，能有效地被各级地方政府贯彻实施；第二，充分发挥法制的权威，引导拆迁行为，规范拆迁程序，追究违法拆迁责任；第三，以便于国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》相平衡，将城市与乡村的房屋拆迁都纳入法治的轨道。笔者建议，在农村房屋拆迁主要解决以下一些问题。
    一、规范房屋拆迁法律关系主体的权利和责任
　   房屋拆迁涉及多方的利益,参与主体除了拆迁人、被拆迁人,还有县、乡镇级人民政府、房屋评估机构等。在农村房屋拆迁法律关系中，如果被拆迁房屋已经租赁，还涉及到房屋的承租人。在非征收情形下的房屋拆迁活动中，拆迁人和被拆迁人之间是一种民事法律关系，此处的拆迁人包括农村集体组织与需在征用土地上开发的开发商，双方就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项订立拆迁补偿安置协议。双方必须按照协议的内容履行各自的义务，否则就构成义务的违反，须承担相应的责任。而征收集体土地引起该土地上房屋的拆迁法律关系是一种行政法律关系，此时，对被征收土地上农房的拆迁主体是国家。出台的法规应对各方在房屋拆迁法律关系中的权利、义务与责任作出明确规定，它是规范拆迁法律行为、追究法律责任的前提。
   二、规范房屋拆迁评估
    房屋评估，是房屋拆迁过程中的一个重要环节。由于农村集体土地宅基地建房是比较特殊的一个情况，宅基地建房不是由房地产开发有限公司统一建造的商品房，而是由村民依据自己的经济实力自己购买材料，一砖一瓦盖起来的。经济实力稍好的农民可以用更多的水泥和钢筋建造防震性能更好的房子;而经济实力比较差的农民修建的房子与经济实力稍好的人家建造的房子在用料等方面的投入相差可以达到数十万元。在城市房屋拆迁中，面积相同的房子由于室内装修成本的不同，通过拆迁方与被拆迁方继续协商，补偿标准也会不同。房屋评估报告直接关系到被拆迁人的房屋补偿价格。首先要确认被拆迁人对评估机构的选择权。这是公平评估的程序保障；其次，应当由国家有关职能部门定期每年公布房屋评估的重置价格标准，供评估机构作为评估时的依据；第三，还应当对评估机构的资质，评估的基本原则、评估程序的基本要求等作出规定。
   三、规范房屋拆迁补偿方式
    由于我国没有统一的关于农村房屋拆迁的专门法律，部分地方政府为使拆迁工作顺利进行，在补偿和安置问题上参照城镇的相关规定，但由于该补偿安置并未充分考虑被拆迁农户的合法权益和最低的生活保障，未经过充分的调查与合法的程序而制定的补偿安置标准，因而在拆迁过程中，被拆迁农户经常因为补偿与安置标准过低而与拆迁方达不成一致意见，拆迁方往往借助当地地方政府的行政职权而不顾被拆迁农户的异议实施强制拆迁，被拆迁农户由于得不到合理的保障而维持不了拆迁后的基本生活标准。所以要保障农民的合法权益，就必须对当前农民房屋拆迁中的补偿安置做出调整。在拆迁补偿上采取货币补偿方式，即通过货币支付形式把被拆迁房屋户的安置房屋推向市场。补偿费用除了包括房屋及其附属物补偿费，土地使用权外，还应包括一定的精神损害赔偿金。2

    四、保障被拆迁农户重新申请宅基地的权利

农村农民私房都是建立在宅基地上的，宅基地按人分配，集体所有农户永远使用，由此产生农村私房与宅基地之间的依赖关系，也使农村私房与集体土地之间有紧密而复杂的关系，由此可以看出农村集体土地房屋拆迁与城市房屋拆迁那有如下区别：城市房屋拆迁的被拆迁房屋位于城市规划区内的国有土地之上，而农村房屋拆迁的被拆迁房屋是在集体土地之上；城市房屋拆迁的被拆迁房屋对所占土地是享有使用权，拆迁需依法收回土地使用权;而农村房屋拆迁中房屋一般占有宅基地，归当地农民集体所有，拆迁需征为国有，改变所有权；城市房屋拆迁行为主要依法律和《城市房屋拆迁管理条例》的规定，实施是地随房走;而农村房屋拆迁则是依《土地管理法》及相关法律法规实施，是房随地走。

农户的宅基地被征用及房屋被拆迁后，在具备易地建房条件的区域，被拆迁人可以在乡(镇)土地利用总体规划确定的中心村或居民点范围内申请宅基地新建住房，并获得相应的货币补偿。若采取宅基地联建安置的，应由规划、国土资源行政主管部门按有关规定审批，有关手续由各县（市）区政府承办。联建宅基地的平整，水、电、路三通及重建房屋的超深基础，由各县（市）区政府负责。同一拆迁户有多处房屋被拆迁的，只安排一处重建地。拆迁房屋占地超出重建用地面积的部分另行给予适当补助，但补助面积最多不超过150m2。

不具备易地建房条件的区域，可以选择货币补偿，也可以选择与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换。被拆迁人不得再申请宅基地新建住房。
   五、保障农户的住房安置
　　在住房安置时，要确保被拆迁户拆迁安置后的实际生活水平有所提高，要最大限度的满足被拆迁农户的多样性需求，最大限度地考虑被拆迁人的利益。被拆迁农户住房安置要根据具体面积和人数来安排，在安置标准上可以这样：(1)一至二人户，原面积不足40平方米，安置面积为40平方米;原面积在40至80平方米，按原面积安置;原面积超过80平方米的，安置面积为80平方米。(2)三人户，原面积不足50平方米的，安置面积为50平方米;原面积在50至110平方米，按原面积安置;原面积为超过110平方米的，按原面积安置110平方米。(3)四人以上户，原人均面积不足15平方米的，人均建筑面积15平方米安置;原人均建筑面积在15至35平方米的，按原面积安置;原人均建筑面积在35平方米以上的，按人均面积35平方米安置。被拆迁人在同一拆迁范围内有多处合法住房的，应合并计算其原住宅房的建筑面积，这样就可以很好地照顾到不同家庭的情况。例如，对单身老人或老龄夫妇群体来说，原有面积大都在100平方米左右，还给他原有住房面积，置换成两套住房，一套自己使用，一套出租流转，可以辅助解决养老问题。通过立法将上述要点明确。2

六、规范补偿标准和范围
    参照《土地管理法》对土地补偿的规定，由国家的立法机关制定统一的集体土地上房屋补偿标准，并由国家有关职能部门每年根据房地产市场价和建材市场价公布房屋重置价格标准，以防止有的地方政府用过时的标准对被拆迁的房屋进行评估而损害被拆迁人的利益。同时，国家立法机关明确规定集体土地房屋拆迁的补偿范围。被拆迁所得到的补偿应当能够恢复到被拆迁人的财产利益于被拆迁以前的状态。因此，补偿范围不能仅局限于对房屋自身价值按重置价格进行补偿，还应考虑房屋的地理位置、用途等方面的因素，对房屋区位差价、房屋预期价值给予合理的补偿，还应补偿被拆迁人的搬家补助费、过渡期内的临时安置费等。对利用宅基地内自建房屋从事生产经营并持工商营业执照房屋的拆迁、被拆迁人向拆迁人主张停产停业损失的，也应当给予合理补偿。
   七、界定公共利益的范围

如果是对农村征地征房，其基本前提就是“公共利益”，对“公共利益”的界定，可以借用城市房屋拆迁所确定的“公共利益”的范围与种类。即《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：国防和外交的需要；由政府组织实施的科、教、文、体、卫及环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”这些同样适用于农村房屋征收拆迁中“公共利益”的界定。
    第二节 规范政府拆迁行为
    一、禁止政府参与商业性拆迁
    农村集体土地被征收后，相当一部分时为了满足商业开发需要，此时政府应立足本职工作，依法合理行政，决不能充当拆迁人。即使是农村基础设施、农村公益事业建设项目，拆迁人也应当是单独成立项目法人或委托具有独立法人资格的企业，行政职能部门不能直接充当拆迁人或者接受委托拆迁，政府只能扮演管理者和裁判者的角色。
   二、规范地方政府转授权的行使
    按照《立法法》第八条规定，涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整。《宪法》第六十二条规定，基本法律的制定主体只能为全国人民代表大会。因此，从法理上说，拆迁房屋应由宪法等相关的上位法作出规定，并符合严格的法定条件。擅自处分农民的财产的地方性法规、规章及其以下的规范性文件是违背《立法法》规定的。

   第三节  完善拆迁补偿安置程序
   一、规范农村房屋拆迁补偿安置程序 
    要建立农村征地拆迁的告知程序、听证程序、评估程序、协商程序和救济程序等，使被拆迁户能参与到征地拆迁的整个过程中，并保障被拆迁户的合法权利。如某些地方现行的“两公告一登记”制度，其提高征地补偿安置工作透明度，使被征地农民充分行使了知情权、参与权和监督权；实行村务公开支付，集体农民对征地拆迁补偿安置费的收支、使用情况进行了有效监督；征地拆迁补偿安置费的结转、收支管理程序，实行专户储存、专款专用、收支两条线，使得征地拆迁补偿费用的流转处于透明的状态。
  二、拓宽被拆迁农民的安置保障

被拆迁的农村房屋均是农民自住的房屋，房屋凝聚的社会关系既是居住权，又是集体经济组织的成员权（社员权）---只有社员才能在宅基地上建立住房，且每个社员只有一份；在一定意义上还涉及谋生权---住房建在责任田附近便于耕作。因此，我们要从以人为本的角度认识农村房屋拆迁的社会意义，围绕拆迁给农民带来的损失或伤害，多方面拓宽对被拆迁农民的安置服务：
    笔者认为可以通过如下方面拓宽被拆迁农民的安置保障：
    （一）组织专门的培训，提高就业能力；
    （二）积极与社保职能部门协调，为失地被拆迁农户办理养老保险、医疗保险等，参保经费来源于征地补偿费；
    （三）优先享受农村危房改造指标及优先考虑纳入低保范围。
                                   结 语

随着城乡一体化进程的加快，随着各项建设在广袤农村大地的展开，农村房屋拆迁日益增多，它具有与城市房屋拆迁不同的特点，需要专门法律规范调整。在拆迁安置上，农村房屋拆迁应按照有利生产，生活方便，节约用地的原则，选择好安置点。要符合农村集镇和新农村建设的长远规划、交通便利等。拆迁后的建设要列入政府部门规划。现在农村房屋拆迁总体上尚处于无序状态，完善农村房屋拆迁方面的法规不容迟疑，以使农民房屋拆迁工作有章可循。

                            

﹡作者：黄世亮，男，安徽众佳律师事务所律师，法律硕士。

 

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